商务部国际贸易经济合作研究院 赵玉敏

 

　　2008年初国际油价冲上100美元/桶大关，并在短短6个多月的时间继续攀升至147美元/桶之上，给世界带来了强烈的震撼。作为世界上第二大石油消费国、第二大石油进口国，高油价对中国的打击或许超过了其他国家。能源安全的风险从来没有像今天这样真切地摆在中国人民的面前。尽管国家已经在应对能源安全方面推出了一系列的举措，但大部分举措集中于化解供应一侧的紧张，这些举措在试图应对当前能源安全风险的同时，有的也带来了新的问题和风险，使能源安全问题变得更加复杂。不论是从过去国际上应对高油价的成功经验，还是今天中国能源安全风险形成的根源来看，我们都应当正视来自能源需求一侧的政策改革滞后所带来的风险。

 

 

　　传统的能源安全观主要追求能源供应的可靠性、稳定性和可预见性，当今能源安全概念的内涵与上个世纪70年代有了很大的不同，既包括经济安全也包括环境安全。不论从经济安全角度还是从环境安全的角度看，中国能源安全的态势都不容乐观。从经济安全角度看，能源缺口，特别是石油缺口越来越大。近30年来中国以市场为导向和以出口为导向的改革极大地推动中国经济的高速增长和工业化、城市化、汽车化、国际化进程，从而使能源消费成倍增长。从1998年开始中国一次能源生产和消费出现缺口，近10年来，这个缺口每年都在扩大。尽管目前中国能源自给率达到90%，但占主导地位的能源是煤炭，与石油相比，煤炭作为能源有两个致命弱点，一是在现有技术条件下不便作为交通运输的能源，二是消费过程中造成的污染大。在我国一次能源消费结构中，污染大、效率低的煤炭长期以来一直占70%左右，而高效清洁能源，如石油只占20%多。尽管中国是世界工业化国家中石油消费比例极低的国家，但随着中国经济的发展，特别是交通运输业的迅猛发展石油消费的规模呈现快速增长的态势。根据国际能源机构的数据，2006年中国日消费原油750万桶，是仅次于美国的世界第二大石油消费国。从1995年到2006年中国石油消费年均增长7.8%，这一速度是世界同期石油消费增长率的4.8倍。与此同时，中国石油生产年均增长1.89%，大大低于消费增长速度。2006年日产原油367万桶，占国内消费的48.93%。1993年中国从石油出口国变成石油净进口国。自此，净进口以年均45%的速度增长。

 

　　我国仍处于工业化、城市化、汽车化加速发展的阶段，产业结构的重化特征十分鲜明，而石油在近二三十年中仍是不可替代的能源和化工原料。自1994年中国把汽车工业列为支柱产业，中国汽车工业发展进入黄金时节，随着收入水平的提高，汽车、家电等能源密集型消费项目需求不断增长。1996～2006年中国私人汽车拥有量的年均增长速度达到了26%，目前中国已成为继北美之后的世界第二大汽车市场。其结果是拉动我国汽柴油的消费不断攀升。鉴于我国汽车化的进程才刚刚开始，石油消费需求还会在相当长的时期内持续增长。美国能源情报局预计，中国石油消费将在2030年增加到1500万桶/日，而日产量将继续停留在420万桶以下，也就是说进口比率将达到70%左右。对任何一种商品来说，高进口比率并非一定意味着高风险，但像石油这样一种被称之为国民经济血液的产品，一种国际争夺日益激烈的不可再生资源，进口比率高就不能不让人忧虑。近年中国增加原油国际采购和投资所引发的中国能源威胁论，提示我们问题的敏感性和复杂性。

 

　　从环境角度看，伴随中国能源消费的快速增长，环境影响也日渐显现。2005年中国来自石化燃料的二氧化碳排放达到了53.23亿吨，比2000年增长了82.7%，而同期美国排放为59.6亿吨，比2000年只增长了2.3%，全球排放增加了18%，照此速度中国或在近年已成为世界第一大温室气体排放国。

 

 

　　1.价格管制

 

　　长期以来包括石油在内的能源价格体制的改革一直相对滞后，直到上个世纪90年代中期之前，原油和成品油价格仍以政府自主定价的模式为主。1993年中国从原油出口国变成原油净进口国，1996年从石油产品出口国变成净进口国，国际市场对中国原油生产和消费的影响已经无法忽视，迫使中国政府于1998年启动了旨在与国际市场接轨的原油、成品油价格机制改革。改革后，国内原油基准价格根据国际市场上个月品质相近原油的平均价格确定，基本上实现了与国际市场联动，但汽、柴油零售价实行政府指导价[1]，指导价的基础是进口到岸完税成本。之后，2000年、2001年又对成品油的定价进行了调整，调整的内容主要是指导价的基础。2000年指导价的基础改为以上月新加坡期货市场同类油品的收盘价.2001年又改为以纽约、鹿特丹、新加坡三地市场一篮子价格的加权平均值。但这样一种以市场为导向的定价机制在2003年后已名存实亡。2003年3月新的石油综合配套调价方案出台。该方案有三个方面的内容：其一，政府控制成油价格，跟随国际价格小幅上涨以部分解决炼油板块生产成本和销售价格倒挂的问题；其二，对石油公司有高额利润的上游开采业务征收特别收益金，用以补贴下游弱势的消费者和公益性行业遭受的损失；其三，对某些公司炼油板块的政策性亏损进行财政补贴。方案实施以来，我国油价调整幅度远远低于国际油价变动的幅度，造成市场扭曲越来越大。2005年我国汽柴油价格比国际汽柴油市场低51%，甚至比国际原油价格还要低。2006年、2007年，炼油企业生产每吨汽柴油亏损达到1500元左右。

 

　　2.燃油税改革

 

　　燃油税改革是影响成品油消费的一项重要改革。早在中国成为原油净进口国的第二年，即1994年，有关部门就及时提出了开征燃油税的思路，即取消现行以交通工具为单位征收的养路费、车船使用税等固定费用，代之以根据耗油量征收的燃油税。这是发达国家通行的一种税收，对调节能源消费有非常显著的作用。

        

 表１、 2006年主要工业国家汽柴油零售价格比较            美元/升

 

　　资料来源：国际能源机构

 

　　从表中可以发现，欧洲国家税负较重，亚洲国家次之，北美国家的税负较轻。这种税负的差异在某种程度上导致不同地区和国家对石油需求强度的变化。英、法、意三国石油消费在1973年达到最大值，此后30多年来没有超越1973年的水平，2006年这三个国家原油消费量比最高峰的1973年分别下降了22.5%、24.2%、17.4%。德国和日本分别在1979年和1996年石油消费达到峰值，之后开始呈不断下降趋势，2006年这两个国家原油消费量分别比最高的1979年和1996年下降了22%和7.5%。相比之下，美国、加拿大的税负要轻得多。

 

　　这样一个对石油消费有很强调节作用的燃油税，在中国政府决策层经历了10多年的酝酿后，实施的可能性越来越渺茫。多年来决策层多次以国际市场油价太高，社会难以承受进一步的提价因素为由推迟燃油税改革。即使在1998年油价降到了11美元/桶时，还是有人认为，价格需要降得再低才能出台燃油税。如今国际油价已经是那时的10倍还多，改革更是遥遥无期。中国燃油税改革的历程再次说明能源体制僵化的严重程度，这种僵化的实质是社会对低能源价格的依赖，这种依赖如此之深，以至于主动调整的可能性几乎是不存在。也许真如某些人所预想的那样，要等到一场大的危机的来临才能迫使改革的实施。有迹象表明，我们离这样一场危机越来越近了。

 

 

　　1．推动需求继续快速增长，加大对国际市场的依赖

 

　　据有关部门统计，中国近年新增的石油消费2/3用于车用燃油。汽柴油消费的快速增长与我国上述政策是分不开当。

 

　　受上述两项石油消费政策的影响，中国成为世界上汽柴油价格最低的国家之一，同时也是石油消费、进口增长最快的国家之一，2007年石油净进口量比率达到49.85%。对国外资源的高度依赖是当今主要工业国家石油产业的一大特征，中国似乎无法避免同样的命运。但今日中国面临的国际能源形势与过去几十年来西方发达国家面临的形势有很大的不同，不论是通过国际贸易获得商品油还是通过投资手段获得份额油都要承担很大的风险。

 

　　（1）国际原油贸易的风险

 

　　不论从交易量还是从交易金额来看，原油都是国际贸易中最大的一种商品。国际原油市场对保障消费国的需求非常重要，中国90%以上的进口原油是通过国际市场交易。但是，国际原油市场的风险是其他商品市场不可比的，其中最大的风险是价格风险。

 

　　首先，石油是一种具有垄断性的资源，世界探明储量的75%和世界大部分潜在储量都在欧佩克成员国家。由于资源相对集中，供应容易受到操控。近年来一些产油国纷纷通过各种措施强化了国家对资源的控制，减缓了投资开发的力度和速度，并大幅度提高了资源开采和出口的税金。

 

　　第二，石油市场强烈地受到地缘政治的影响。地缘政治强调某些因素对决定国家政策的重要性，诸如控制战略资源开采区、控制战略要道，包括出海口、通航河流、海峡以及进入各种经营活动的通道等。这些无疑不仅是近代世界大国政策关注的焦点，也是世界主要原油产区长期动荡的根源。占中国原油进口45%以上的中东地区，近百年来就没有真正的稳定与和平，不断的战争与冲突冲击着世界原油价格。本轮国际油价的上涨始于美国准备发动伊拉克战争之际。目前，战争的阴影依然挥之不去，美国与伊朗就核扩散问题的争端，随时可能引发新的战争。根据国际欧佩克专家的估计，地缘政治因素在油价结构中的作用占15%～20%。

 

　　第三，石油市场的过度投机。从石油期货市场诞生的那天起，投机就是市场不可缺少的组成部分，投机活动一天也没有停止过。

 

　　（2）国际投资的风险

 

　　从外部获取石油的另一种形式是通过合作开发或投资参股等方式获得国外资源的所有权，即“份额油”。据不完全统计，2007年底，中国在海外的油气开发项目达180多个，获得海外权益油4000多万吨，相当于国内产量的20%以上。随着我国企业走出去开发和收购油气资源的规模日益扩大，遇到的经济、技术、安全风险和困难也随之越大。这些困难包括产油国资源国有化倾向、海外石油产区频繁的暴力活动、油田老化开发难度大，生产成本不断上升等。实际上，为了获得资源，中国企业有时不得不以很高的市场溢价获取份额油。但最大的障碍是发达国家的敌对态度。发达国家特别是美国将中国在海外开发获取油气资源的行动视为对其利益的竞争，甚至看作是对其国家安全的威胁。在他们看来，中国在海外寻求油气资源，成为了美国在这些地区施加影响的一个新的竞争对手，这种竞争将有可能引发多层面的双边摩擦并破坏美国在这些地区的战略利益。2005年中石油并购与优尼科公司一案不仅招来了美国国会充满敌意的反应，而且在外交政策领域引发了针对中国能源需求的急剧增长和中美为争夺全球油气资源而展开较量的可能性的浓厚兴趣和激烈辩论。辩论的结果之一就是在2005年8月生效的美国新能源法案中附加一项针对中国的特别条款。最近美国《外商投资与国家安全法》中增加了关于国家安全方面的解释，包括投资是否由国外政府控制，所涉及的技术是否对美国需要的关键能源和资源构成影响等。美国外国投资委员会正在研究修改对持股比率低于10%的外国投资免予调查的规定。由此可以想见，中国在海外寻找和开发油气资源的活动将伴随着外交政策领域的越来越大风险和挑战。

 

　　2．助长原油投机，加剧油价上行的风险

 

　　虽然目前中国只占世界原油消费总量的6%～7%左右，但在世界原油消费增量中的份额很大。2000～2007年中国平均占世界原油消费增量的32%，2006年这一比例高达52%。从边际需求决定价格的经济学定理出发，国际上有人相信，中国应当对当前高油价负责。原油不是普通的商品，具有很强的金融属性，并且极易受到地缘政治因素的干扰，因此我们不能同意根据一般商品定价的机理来推测中国作为原油的边际购买者对其价格的决定性作用。尽管如此，中国对价格的影响是客观存在，而且不幸的是中国这种影响由于大量投机交易的存在而被极大地放大了[2]。根据英国石油公司的统计，2006年全球原油日消费量8371.9万桶，日进口量3881万桶，而美国商品期货交易委员会的持仓报告显示，2006年美国西得克萨斯中质原油的日持仓规模到达108万手。也就是说，仅此一种原油的期货交易量就是全球每日消费量的13倍，贸易量的27.8倍。考虑到该原油在全球原油生产中只占0.4%，如此巨大的交易量表明了市场浓厚的投机氛围。在这样一个近似赌场的期货市场上，中国因素被利用和放大不足为奇，更何况中国为2008年的原油市场提供了新的炒作要素。2008年中国新建和扩建的炼油能力达5450万吨，几乎是2007年全国炼油能力的15%。同时中国还要实施建立能满足30天消费量的能源储备库的计划。这些都意味着中国原油进口规模将继续扩大。

 

　　3．在气候和能源政策上陷于被动

 

　　化石燃料长期过度消费导致过多温室气体排放是造成气候变暖的原因之一，人类正在为此付出巨大的代价。美国著名经济学家斯蒂格利茨也不得不承认，与能源消费带来的环境问题相比，油价可能被低估了。实际上应对石化能源消费所带来的环境问题不仅会导致油价的上涨，最终很可能导致经济增长方式的转变。

 

　　气候变化正在成为21世纪影响深远的国际行动。中国既是世界上第二大石油消费国也是第二大温室气体排放国，为此控制气候变化的国际减排行动，正日益将目标锁定中国，甚至试图通过贸易措施迫使中国接受强制减排的义务，这必将使中国作为“世界工厂”的发展模式受到极大的冲击。在此情形下，中国应当重视一些发达国家的经验和做法，需要从应对气候变化的国际政策发展趋势出发，重新审视国家有关能源消费的政策。由于本国和本地区资源匮乏，欧盟经济严重依赖于石油和天然气进口，但他们却利用这种困境引领了世界新能源技术的发展，并正以此为资本，谋求在建立有害气体排放全球交易机制方面的主导地位。

 

 

　　当前中国能源安全领域最大的漏洞不是中国对进口原油的依赖，也不是中国漫长的海上原油运输线，更不是中国缺乏能源储备库存，这些来自供应领域因素只是问题的一个方面。那些影响能源需求的政策，特别是价格政策是对中国能源安全起主导作用的因素。当前中国的成品油价格机制不能反映市场真实供求状况，不能反映资源稀缺程度，也不能反映环境保护的成本，由此导致中国的能源消费以及二氧化碳排放增长过快，给中国的能源供应安全带来了越来越大的压力，并使中国经济继续建立在一种脆弱的、不可持续的低成本、高投入的能源消费模式上。因此,加快改革能源价格机制是中国走出能源困境的必要步骤，也是实现中国经济增长机制转变的必然选择。（编辑：朱钢华）

 

　　（关键词： 能源安全　高油价 政策风险　安全态势）